吕忠梅1内容提要将生态文明融入经济建设、政治建设、文化建设、杜会建设全过程的新要求，对现有的法律理念与实施机制提出了严峻挑战。生态文明建设目标要求建立环境与发展综合决策机制，在法律上必须处理好环境与发展综合决策涉及到的各种利益关系，确定生存权、发展权、环境权的顺序。环境法在建立环境与发展综合决策机制方面肩负着使命与责伍《环境保护法（修订案）》在回应生态文明建设新需求方面做出了积极努力，但还需要进一步通过修改相关法律和制定新法的方式，健全综合决策的环境法机制。
党的十八大报告提出了建设“美丽中国”的新愿景。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在提出推进国家治理体系和治理能力现代化目标的同时，对生态文明建设进行了制度安排，建立了环境与发展综合决策机制，体现了将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程的整体性、协调性思维。这种思维既对传统的法律机制提出了新挑战，也为创新法律理念带来了新机遇。如何将这种机制提升到法律层面，建立环境与发展综合决策的法律机制，既是法学理论与实践的重大课题，也是环境法的使命与责任。
不可否定的是，改革开放以来环境保护制度建设、尤其是环境立法迅速增长。1978年《中华人民共和国宪法》将环境保护载入，规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。从1979年制定《环境保护法（试行）》至今，共制定环境保护及相关法律30余部，行政法规100多部，地方法规及部门规章近千部。仅从国家立法看，环境立法快于一些发展市场经济所必需的法律制定速度。与此同时，国家不仅建立了环境保护管理部门而且一再升级，不断被赋予更多更大的执法权力①。但是，这些法律对于避免中国走上“先污染后治理”的道路成效不彰，环境保护法因违反者众多而被诟病为（）生态文明是环境与发展综合决策的新思维科学发展观的提出，表明对环境与发展关系问题的全新认识，生态文明建设在国家治理体系中的地位不断上升，标志着环境与发展综合决策机制的形成。
十八届三中全会通过的决定，对生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设统筹协调进行了整体部署，提出了建立系统完整的、*严格的生态文明制度体系的总要求。基本逻辑是：经过改革开放，中国虽然基本建立了社会主义市场经济体制，但这个体制没有体现生态文明理念和原则，因此，建立符合生态文明理念和原则的新制度，其核心是必须正确认识和处理好环境保护与经济发展的关系。
首先，过去的决策中没有统筹考虑环境与发展的关系是导致资源浪费、环境污染的直接原因，其深刻根源是市场没能很好发挥在资源配置中的决定性作用。目前，中国在相当程度上、许多领域中主要还是政府直接配置资源或在政府不合理干预下配置资源。
一些政府为了发展经济，采取土地优惠、税收优惠、先征后返、财政补贴、电价优惠、降低环保标准等进行招商引资，带来产业转移的早熟，加剧产能过剩，造成巨大的资源浪费和环境破坏。税收和价格形成机制以有效抑制对资源极其资源性产品的过度需求，因为土地可以卖钱，地方政府大搞土地财政；工业用地、水资源、能源等价格不能真实反映生态价值和市场需求，企业占用湖泊、河道、湿地、林地的成本过低或基本无成本，自然环境成为了“天然垃圾场”。
其次，未能形成正确处理环境与发展关系的管理体制是造成生态环境问题严重的重要原因。比如，中央与地方的事权和财权不匹配，地方政府承担的事权多于其财力，迫使其不得不圈地卖地融资，导致耕地和生态空间被过多占用。以GDP论英雄的政绩评价和干部任用办法，导致政府不对辖区环境质量负责，不提供环境保护公共服务，反而为排污企业充当“保护伞”企业违法成本低，导致‘’企业污染一群众受害一政府买单一生态破坏“的恶性循环。一定程度上助长了破坏生态环境的行为的蔓延。
为了解决这些问题《决定》以“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”为总目标，按照“五位一体”的整体性思维，构建了以资源产权制度和生态空间制度为核心的源头控制、以排污总量控制和严格监管为核心的过程控制、以生态损害官员终身追责和环境损害赔偿为核心的事后责任追究的全过程控制体系。
（二）生态文明建设理路提出法治新课题2013年11月，中共中央成立“全面深化改革领导小组”出台工作规则，分解工作任务，表明推动全面深化改革的信心与决心。特别有意义的是：“全面深化改革领导小组”下设“经济体制和生态文明体制改革专项小组”，该专项小组的名称与工作范围都直接将环境与发展问题纳入同等、同时考虑，是对建立综合决策的*好诠释。这表明：的法律，如何在促进环境与发展综合决策中发挥作用，面临着新的挑战。
首先，综合决策要求从源头上遏止资源浪费和过度开发问题，完善提高资源利用效率、减少浪费的体制机制=《决定》从建立完整的自然资源产权制度入手，明确规定要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。
这些制度，既涉及到传统私法领域的所有权、使用权以及市场交易等制度，也涉及到公法领域的资源开发利用许可、财政税收、金融等制度。但在法律二元结构理念下，这些制度间的整合几乎没有可能。如何打破二元结构，是法律在面对生态环境问题时必须突破的理念障碍。
其次，综合决策要求把生态空间与产业结构、生产方式、生活方式进行整体布局，将生态安全纳入国家安全并与人民福祉并安排，要求建立权力沟通顺畅、运行协调的体制机制，加强权力制约，消除“以环境保护对抗环境保护”的监管怪象②。为此《决定》提出，要健全国家自然资源资产管理体制，完善自然资源监管体制，取消生态脆弱地区生产总值考核，建立生态环境损害责任终身追究制，改革生态环境保护管理体制。……。这些制度涉及部门间、中央与地方政府间、地方政府相互之间的权力调整。
表明生态文明建设的法律制度建设必须突破部门利益、地方利益的束缚，而“部门立法‘、’部门利益法律化”的现状，显然不能满足这种需求。如何破除部门分割障碍，是针对中国现实所必须解决的法律机制问题。
*后，综合决策要求将节约资源与保护环境同时考虑，做到节约优先、保护优先、自然恢复为主，绿色发展、循环发展、低碳发展共同推进。改变了将环境保护单纯看做污染防治的片面思维，强调环境保护“做减法‘、”优良环境优先保护“，高度重视环境与发展的共时性关系。为此《决定》提出要建立资源税制度、资源产品价格制度、总量控制制度、生态红线制度、污染物排放权交易制度、流域综合治理制度、资源绩效审计制度，……。这些制度，对现有的环境法与资源法分立、环境保护工作以污染防治为主，法律制度偏重于工业、城市和末端治理的状况提出了挑战。如何健全环境法制度，消除生态保护与污染防治之间的隔阂，是环境法自身必须解决的理论与实践问题。
二、建立环境与发展综合决策的法律机制加强生态文明建设，目的是为了解决中国的不可持续发展问题；将生态文明建设纳入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程，本质上是为了处理环境保护与经济发展之间的关系。世界各国以及中国发展过程中的许多惨痛教训告诉我们：环境保护与经济发展之间的关系“错综复杂”只有两者之间达到了协调与平衡，国家和地区发展才能够实现真正意义上的繁荣和强大③。而要协调与平衡这两者之间的关系，需要有合理的法律制度安排，更需要有运行顺畅的法律机制保障。这种理念与法律机制，对于中国具有很好的借鉴意义。
综合决策思想形成并得到迅速发展，是因为人们在反思产生环境问题的原因时，发现了非综合决策的种种弊端。正如世界环境与发展委员会在1987年发表的《我们共同的未来》所批评的：“负责管理和保护环境的机构与负责经济的机构在组织上是分开的。……政府未能使那些政策行动损害环境的机构有责任保证其政策能防止环境遭受破坏⑤。”
在许多国家，中央经济和专业部门的职能非常狭窄，而且过于注重生产或增长的数量方面。工业各部门的职能只负责生产指标，污染问题却留给其他机构去清除。环境问题的职责放在环境部门，但是环境部门常常很少和或根本不能控制由农业、工业、城市发展、林业和运输政策及活动所引起的破坏。社会没有把防止环境破坏的职责交给那些引起这种破坏的的困难，其结果就是环境危机不断加重并可能发生总的爆发。所以，这种机构上（或制度上）的缺陷是环境退化的根本性原因。为此‘预测和防止环境破坏的能力，要求在制定政策时，既考虑经济、贸易、能源、农业和其他方面，同时也考虑生态方面。
因为“这些问题不能用分散的机构和政策孤立地加以解决。它们处在一个复杂的因果关系网中。那种传统意义上的分隔式工作方式，与环境和经济之间密切关系是不相容的。”我们面临的许多环境与发展问题根源于这种部门间职责的分隔。可持续发展要求人们克服这种分隔⑧“。因此，综合决策或者让一切决策都承担相应的环境保护责任是改变这种现象的必然选择。《我们共同的未来》针对环境与发展决策过程分隔现象，提出了建立环境与发展综合决策的主张，包括改革有关政策、建立新的决策机制、完善相关法律制度，确保在决策层次实现环境与发展的统筹考虑等⑨。
环境与发展综合决策作为基于生态环境对于人类发展的多重利益所产生的种协调利益、平衡关系的方法，通过建立经济发展与环境保护的双向互动分析，实现经济、环境、社会三个子系统和谐发展*.这与中国全面建成小康社会‘’五位一体“的总体布局，以及将生态文明建设纳入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全过程的总体要求是完全契合的。换言之，要将‘’五位体”的总体布局变成现实，建立环境与发展综合决策机制是**选择。
综合决策可以将科学发展观法律化、制度化和具体化，通过对各级政府和有关部门的决策内容、程序和方式提出具有约束力的明确要求，确保在决策的“源头”（即拟订阶段）将生态文明建设的各项要求纳入有关的发展政策、规划和计划中去，为贯彻执行阶段打下坚实的基础。
综合决策要求环保部门与经济管理部门在制定、执行有关决策时进行广泛的合作，并采取协调致的行动。在贯彻执行有关的政策与计划时，通过各部门间的相互协调、积极配合，严格执行法律法规，以有效防止各部门之间“争权夺利、推诿责任”，堵塞执法漏洞，避免出现“有权的无力管、该管的没有权”的异常现象。
综合决策高度重视公众参与的作用。公众可以通过综合决策平台，及时了解掌握环境质量状况，预防和对付有损于自己和他人环境利益的各种环境违法政策；公众参与还能使政府的决策反映实际情况并符合民心民意，加强公众与执法部门之间的了解与支持，减少消除相互之间的摩擦与冲突。既有利于公众环境意识的提高，也有利于法律的普及与教育，从而保证法律得到较好的遵守与执行。
综合决策要求有一个完备的决策监督体制与之相适应，将各部门及其领导的决策行为置于法律的监督之下，以有效防止他们滥用职权、超越职权，或躲避法律、逃避责任，并在决策者违反法律或构成犯罪时依法及时追究其相应的法律责任，借以敦促各级政府与相关部门依法行政，增强环境法的权威性，维护法律的统一与尊严。
（二）环境与发展综合决策的法律关系调整原则综合决策的实质是对环境资源生态价值和经济价值的协调和共同实现。从法律整体上看，环境与发展决策的主体包括国家、企业和个人，但其核心在于国家（政府）决策层，因此，建立综合决策法律机制*重要的是确定国家对不同利益的调整原则以及权利保护的基本顺位。
法律公平观下的利益关系调整环境与发展综合决策的法律机制就是以法律制度分配和确定主体有关环境保护和经济发展的权利（力）义务、协调和平衡环境与发展之间关系、公平保护各主体的环境利益和经济利益的过程和方式。这对于立法者而言，是以公平为价值取向，在确定法律关系的判断标准与调整原则的基础上，构建相关制度的过程。
环境利益与经济利益。环境与发展综合决策就是要在决策过程中协调环境与发展的关系、兼顾环境利益和经济利益，但是如何“兼顾”值得考量。按照法律的公平原则，经济发展应当建立在资源的永续利用和良好的环境质量之基础上。因此，环境利益与经济利益的平衡应当遵循三原则：是优先保证基本的生存权利和健康权利；二是维持资源再生能力；三是对不可再生资源应当节约利用。在这种理念下，民商事法、经济法、行政法以及环境法必须在立法原则、主要制度上进行统筹考虑，建立沟通协调机制。
环境平等与经济平等。将环境保护与经济发展综合考虑，公平的状态应当是：经济发展的受益者应当承担更多的环境保护义务，因为现代经济的发展在很大程度上是以开发环境资源为代价的。法律应当承认利用环境资源的平等权利，但由于自然妨赋的不同，不同地区经济发展的环境成本不同，必须要通过建立环境资源所有权与使用权制度、用途管制制度、规划制度、税收制度、生态补偿制度、资源有偿使用制度、环境容量使用权交易制度、责任保险制度等在实现效益*大化的同时保障实质上的平等。
自由与管制。在对环境资源自主性利用的意义上，环境利用的自由与经济发展的自由具有同一性。但是，两者的关系并非那么简单。现代经济发展强调对自由的保护，而环境保护更强调管制，环境管制又是为了保护人们在适宜环境中生活的自由。环境保护与经济发展都需要一定程度的管制，但这种管制应当以保护自由为目的而不是以限制自由为目的。换言之，为了自由的管制才是公平的，必须明确政府权力市场权利的关系，界定政府、企业、个人的行为规则，既鼓励企业追求利润，又规定企业的社会责任；既要求政府加强对企业的监管，又要求政府为公众提供良好的环境保护公共服务。
私人利益与公共利益。环境保护和经济发展都涉及到私人利益和公共利益的协调，但经济利益更多的表现为私人利益，而环境利益更多的表现为公共利益。当二者产生冲突时，公平原则要求使公共利益应当得到优先保护，但有两个限制：是应对私人为公共利益而遭受的合法利益损失进行补偿，二是应将公共利益限定在有关社会公众整体利益的范围内。这就需要运用公共利益优先理念确立限制私人利益范围、程度以及程序的制度，并确立合法利益补偿制度等，以保证利益调整目标的实现。
环境安全与经济安全。这里的环境安全与经济安全是宏观意义上的，都是法律要绝对加以保护的价值。环境危机固然可能导致人类的重大损失甚至毁灭，经济危机也同样是不可接受的，因此，公平原则不允许味发展经济而危及环境安全，也不支持绝对保护环境而导致经济衰退，必须建立环境安全与经济安全的共同“底线”。这就需要通过确立生态红线制度、规划制度、循环经济制度、清洁生产制度、环境质量标准制度等，在环境安全与经济安全之间建立平衡协调机制。
建立在环境与发展中求生存的权利顺位法律的核心要素是权利，法律机制运作的主线是权利的运行。因此，建立环境与发展综合决策的法律机制，必须将发展和环境等问题转换为权利问题，进而按照法律公平的标准，划定权利边界，确立权利保护原则与制度。
生存权是人性在法律上*为真实和基本的反映，是人权体系中*低限度的权利、首要权利。生存权的主体包括集体和个人，个人生存权是生存权的核心和关键，具体体现为生命健康权和基本生活保障权，两者都是人安身立命之*为基础之前提。发展权作为一项人权，是生存权的当然延伸，是指人的个体与人的集体参与、促进并享受其相互之间在不同时空限度内得以协调、均衡、持续地发展的项基本人权，是发展机会均等和发展利益共享的权利。环境权是指公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利*.它包括环境资源利用权、环境状况知情权、环境事务参与权和环境侵害请求权*，环境权既是个人权利也是集体权利，是包括若干权利的“权利束”，涵盖实体性权利与程序性权利两大范畴*.生存权、发展权和环境权都基于人的生理属性与社会属性而产生，具有定的同质性；又因为它们保护利益的不同而具有差异性。然而，三者在保护方法与实现手段上存在共通性。生存权、发展权和环境权的人权属性决定了对之必须进行多元化的保护。
因此，要实现环境与发展综合决策，必须以公平为标准，明晰权利顺序。在某种程度上，生存权、发展权和环境权表征了人的不同需求层次，生存权是第1阶段的需求、发展权是第二阶段的需求、环境权是第三阶段的需求。但三个阶段的区分并非绝对，因为从总体上看，环境与发展*终是统一的，生存权、发展权和环境权相辅相成、互为因果。
生命价值至高无上，是环境与发展的起点和*终归宿，也是法律所追求的*高价值。人的生存包括自然意义和社会意义两个方面，完整的人是自然属性和社会属性的统体，人的本性则在于自然属性和社会属性的共生与和谐。自然属性的生存主要依托环境，社会属性的生存主要依赖社会。因此，完整意义上的生存必须植根于环境与发展，只有协调好环境与发展的关系，使两者都能得到稳步之提升，才能求得真正的高质量生存。基于此，应明确三种权利之间的顺位。
生存权优先。对生存权、发展权和环境权的综合考量，应以在环境与发展中求生存为其目标。在这个体系中，生存权居于核心，是目的性价值；环境权与发展权则围绕生存权而生、而为，属工具性价值2.换言之，生存权优先于发展权和环境权，生存权是发展权和环境权的出发点及*终归宿。一方面，生存权指引着发展权和环境权的运行，是发展权和环境权运行的目的；另一方面，生存权的保障与实现，需要发展权和环境权的实际运行与充分张扬。生存权优先，当然意味着当发展权、环境权与生存权发生冲突时，生存权不可牺牲，且生存权绝对正当。
环境权与发展权衡平。环境权追求生态自然的和谐，发展权则主张发展机会均等和发展利益共享，两者都是为了人类更好地生存，只不过在服务于人类更高意义上的生存目的时，有所侧重。环境权与发展权的物质基础和根植点都在于环境资源，但分别立足于环境资源的不同属性。在经济社会运行过程中，过分强调发展权，将可能引发环境资源过度消耗、环境质量加速恶化、生物多样性过快消失，导致环境资源耗竭和生态系统崩溃，使发展权实现的物质基础丧失。反之，过分强调环境权，又可能因发展不充分而带来停滞，加剧贫困，贫困既限制对现有的污染治理和生态保护的投入；又可能加剧对环境资源的过度开采和开发，*终危及环境权实现的基础。因此，必须在环境权与发展权之间建立衡平机制，不能顾此失彼。
中国要将生态文明建设与其他四个文明建设同步推进，必然要建立与之相适应的法治系统，这个系统必须体现生态文明和生态伦理的价值诉求，对工业文明时期的法律进行生态化改革。在这种新的法治体系中，环境问题不仅仅是技术问题，法治问题也不单纯是一个部门法的问题，而是需要所有法律的共同参与*.三、建立环境与发展综合决策的环境法机制从理论上看，对工业文明时代的法律进行生态化应该包括两个方面，是为工业文明时代的法律注入绿色元素，使人的社会生存规则既不被彻底破坏，也能适应时代发展的要求。二是制定和完善作为人与自然共同体规则的环境法，对工业文明时代的法律进行革命。在这个意义上，环境法在建立环境与发展综合机制方面具有更重的任务。
因为工业文明时代的法律要进行绿化，在一定程度上需要有环境保护法的“拉动”。
客观地看，环境与发展综合决策，在中国并非新理念，早在1992年，为落实联合国环境与发展大会的要求，中国政府制定了《环境与发展十大对策》，1994年发布《中国21世纪议程一中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，强调要建立有利于可持续发展的综合决策机制。此后，国务院和环境保护部的系列文件中都提出了建立综合决策机制的要求。一些地方政府也出台了相关规章制度，加强决策过程的监督管理，强化决策者的责任。
但是，由于种种原因，综合决策机制一直停留在计划、文件层面，没有进入立法，未能形成有拘束力的法律制度。因为缺乏法律制度的保障，环境与发展综合决策机制并没有真正建立。客观而言，是因为现行的《环境保护法》是1989年制定并实施的，没有也不可能将可持续发展和综合决策理念纳入。但是，这部法律的修改在20年前就被纳入议事日程，但多年来，却一直被以‘’修改条件、时机不成熟，认识尚不一致“等理由搁置。直到2011年，才正式启动《环境保护法》的修订工作。
令人欣慰的是，2014年4月24日十二届人大常委会八次会议通过了《中华人民共和国环境保护法修订案》（以下简称《修订案》）。《修订案》充分体现了十八大、十八届三中全会决定的精神，在建立环境与发展综合决策的法律机制方面，有了实质性进展。
环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。“这条将原《环境保护法》有的”使环境保护与经济建设相协调“修改为”使经济建设与环境保护相协调“原则，并规定了相关制度，建立了环境与发展协调机制。
世界各国在寻求协调环境与发展的合理战略中，规划制度是其中的重要措施。环境规划是对环境资源工作的总体部署和行动方案，也是对一定时间内环境保护目标、基本任务和措施的规定。通过规划对环境资源的开发利用和保护进行事前安排，决定着环境资源可利用总量，也是实施环境资源总量控制的基础，决定着环境与发展之间平衡点的确定。因此《修订案》第13条不仅要求县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划；国务院环境保护主管部门和地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划和区域环境保护规划。而且明确了环境保护规划的内容并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。
环境保护原则是确立环境与发展关系的基本依循，也是在法律实施过程中处理环境与发展矛盾的判断标准。在《环境保护法》制定时，中国经济进入快速发展期，环境保护虽然被提到了新的高度，但并不能改变发展经济的迫切要求，从政府到民间发展经济的冲动十分强烈。于是，立法上确立了“使环境保护与经济发展相协调”的原则，体现的是‘’发展优先‘、*GDP导向“实质上是迫于发展经济的压力之下做出了’‘退而求其次”
的选择。《修订案》不仅提升了环境保护的地位，而且明确了环境与发展综合决策，需要相关程序保障。《环境保护法》实际上存在为部门立法、为城市立法、为工业立法的问题，将环境保护视为仅仅是‘’环保部门的责任“没有也不可能建立综合决策的程序。为了保证综合决策的实现《修订案》明确要求‘’国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”初步确立了综合决策的专家参与程序。
环境影响评价是从环境保护的角度对开发利用环境资源的活动进行预测和评定，本身是为环境与发展综合决策提供或者建议的过程，直接涉及环境与发展的平衡和协调。它通过强制性事前评价，可以对具有潜在环境风险的规划和项目予以限制或者修正，使发展经济的行为不违背环境保护的目标，做到环境与发展综合考量，从而保证决策结果符合可持续发展的要求=《修订案》在原有的环境影响评价制度基础上，将环境影响评价的范围由工程项目扩大到了编制开发利用规划，并明确了禁止未评先建行为，进步完善了环境影响评价制度。
虽然环境与发展综合决策的主体涉及到多个方面，但政府作为环境保护公共产品的决策者，居于各种决策的核心地位。政府有资源也有能力对各职能部门进行协调，也有义务有责任为企业决策、个人决策提供良好的基础与保障。《环境保护法》虽然规定了各级地方人民政府对所辖区域的环境质量负责，但却没有相应的制度予以落实，导致了“政府责任”沦为“环保部门责任”的问题。为此《修订案》对各级地方人民政府的环境保护责任进行了明确规定，规定了地方人民政府区域环境质量负责制、环境目标责任制和考核评价制度、人大监督制度、环境质量限期达标制度、农村环境综合整治制度、生活废弃物分类处置制度，等多项制度。
环境的公共性要求统一监管，它涉及到环境与发展的宏观衡量，即整体上采取环境保护措施的力度决定了经济发展的环境基础和资源供给，需要在环境与发展总体平衡的思路下进行决策。因此，建立合理的监管机制是环境保护立法的重要任务。
基于环境区域的整体性和系统性，必须设置统的管理机构并实现制度统、环境资源的分配统。由统的管理机构直接或者协调相关部门进行步调致的区域管理《环境保护法》设置的是一个“九龙治水”的监管体制，看似分工明确，但运行困难，效率低下。为此《修订案》明确了环境保护主管部门的统一监督管理职权，为实施统一监督管理建立了体制基础4.区际合作是环境区域统管理的必然延伸，其意义也是维持环境与发展的宏观平衡。如果说环境区域统一管理是强制性的统那么区际合作就是非强制性的统。
在中国的大气污染防治、水污染防治实践中，区际合作、联防联治是成功的经验。《修订案》明确规定“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统规划、统标准、统监测、统的防治措施。”
环境标准更多是从设定限制的角度、从反面间接决定环境资源总量。为实施环境资源法的其他规范提供准确、严格的范围界限，为认定行为的合法与否提供法定的技术依据。环境标准既是环境资源总量核定的依据，也为环境保护和经济发展明确了一条具体的界线。《修订案》进一步完善了环境标准体系，明确了环境质量标准、污染物排放标准的制定权限，并鼓励开展环境基准研究。
总量控制是限制经济开发、维护环境利益的直接手段；与此同时，确定的资源总量可以作为开发利用的客体，成为经济发展的基础。既保证经济发展必须资源，又构成经济发展的外在资源限制。为此《修订案》建立了重点污染物排放总量控制制度、排污许可管理制度。
环境污染与生态破坏是环境问题的两种表现形式，互为因果。但是，经济发展对环境资源的利用方式不同，可能带来不同的后果。综合决策要求将环境资源的生态功能与发展的关系进行全面考虑，将产业布局、城乡发展、生产生活统筹谋划。为此《修订案》建立了生态红线制度、自然保护区制度、生物多样性保护制度、生态修复制度、农业农村环境保护制度、海洋环境保护制度、健康风险评估制度*，等。
环境利益在很大程度上是公共利益，公众参与所要解决的是环境利益与经济利益之间的平衡问题。具体包括两个层次：在宏观层面，环境质量标准、自然资源保留数量和程度等环境保护议题实质上决定了经济发展所需要的环境资源可开发总量，是环境利益和经济利益的取舍问题，其间的平衡点应当由公众意志决定；在微观层面，具体的环境保护措施或者开发利用行为关涉到特定范围内公众的利益，其实施应当由相应范围内的公众参与。公众参与机制的核心在于明确和保障公众的知情权、参与权、表达权、监督《修订案》在总则中增加了环境保护宣传教育及舆论监督的规定*，并专设开，公众参与环境影响评价，环境公益诉讼等制度做了规定。
环境与发展的微观平衡也是综合决策所要解决的问题。因此，对企业和生产经营者的行为进行管制的各项制度都应当从环境与发展平衡的角度重新考量，使之符合可持续发展的目标。
生态补偿是为了协调生态环境保护与经济发展的直接矛盾和地区间权利义务不对等而提出的，其作用就在于直接平衡环境与发展的关系，协调二者的矛盾。实质上一个资源优化配置的过程应当是通过生态补偿机制，经济收益可以实现跨地区的流动，环境成本和经济收益可以比较和交换，从而促进环境资源和经济资源的优化配置，实现涵括生态效益的总效益*大化，*终实现可持续发展。《修订案》建立了生态补偿制度，并确定了国家财政补偿和协商补偿两种方式5.全过程控制是针对工业污染的预防和管理机制，其集中体现是清洁生产及其相关制度。包括采用清洁的能源，少废无废的清洁生产过程，和对环境无害的清洁产品。它是对生产过程和产品持续运用、整体预防的环境保护战略，以期减少对人类和环境的风险。它强调在工业生产的各个方面、各个环节实现能源、原材料配置*优化，废物量*小化，环境效益*大化。通过对污染的源头控制、生产控制和末端控制，在追求经济目标的同时防止环境污染。为此《修订案》规定了三同时制度、企业环境保护责任制度、区域限批制度、排污费（税）制度、排污许可制度、事故应急制度、有毒有害物质控制、农村农业废弃物处置制度、重金属污染防治制度*，等。
清洁生产和循环利用制度清洁生产与循环利用是从不同的角度对生态环境保护的有效措施，在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费以及废弃的全过程中，建设环境友好、资源节约型经济发展方式，在环境保护目标的约束下为经济发展开辟空间。为此《修订案》规定了促进清洁生产和资源循环利用制度、淘汰落后工艺设备产品制度、禁止污染转移制度、禁止污染引进制度，等。
环境监测制度是环境监测机构以保护环境为目的依法运用技术方法对环境中各项要素及其指标或变化进行经常的测定或长期跟踪测定的法律制度。一是为环境风险预测提供依据，并监控环境风险，防止不可接受的环境污染破坏；二是监督环境规划、环境标准、总量控制以及清洁生产等制度的实施效果，保障既定环境目标的实现。环境监测也是决策目标实现的保证、决策效果检验的依据和下步决策的。为此《修订案》完善了环境监测制度，明确赋予环境保护主管部门统一进行环境监测的权力并规定了监测机构的义务*.责任的追究不仅是对既往决策的评价和追求，也具有对未来决策的指导和约束意义。环境法的责任机制应当为保证环境与发展综合决策的合理性作出贡献。
政府作为环境管理者和经济管理者具有平衡环境与发展的权力和职责。在这个意义上，政府是环境与发展综合决策的重要主体，当然应当为决策后果承担责任。《修订案》完善了政府责任制度，明确规定了政府工作人员的法律责任、政府及其职能部门主要负责人的领导责任。
直接开发利用环境资源的企业或者个人在生产和其他活动中造成环境污染和破坏的，应当承担治理污染、恢复生态环境的责任。这是企业和个人进行决策中平衡环境与发展关系的保证机制：获得经济利益要以承担相应的环境成本为代价。《修订案》规定了企业、生产经营者及中介机构违反环境保护法的行政责任、民事责任、刑事责任。
总体上看，《环境保护法（修订案）》初步建立了环境与发展的综合决策法律机制，为实现“五位一体”战略，建设‘’美丽中国“进行了积极的努力，但离建立完善的综合决策法律机制还有很大距离。一方面，综合决策的理念需要贯彻到所有现行立法中，既有立法任务繁重的现实困难，更有传统部门法理念的窠臼难以脱离；另一方面《修订案》在《环境保护法》基础上修改而成，既有不可能将旧制度完全摒弃的客观实际，也有生态文明法治理念并未完全建立的潜在阻力。这也意味着，建立环境与发展综合决策法律机制的理论与实践任重道远，还需要经过艰苦的努力。
（责任编辑：王莉萍）6*如《关于环境保护若干问题的决定》、原国家环保总局制定的《全国环境保护工作（1998?2002）纲要》、国务院发布的《全国生态环境保护纲要《国家环境保护‘’十五“计划》《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》都强调要建立环境与发展综合决策机制。
如2001年，广东省环境保护局发文要求“建立综合决策机制”，江苏、山西、北京、吉林也纷纷推进该项工作。
28参见金瑞林、汪劲《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社2003年版，第214页。
参见《环境保护法（修订案）》第13条。
前引，第5条。
前引，第14条。
前引，第19条。
*前引，第15、6条前引，第44、45条。
*前引，第9、2条。
前引，第5358条。
1湖北经济学院教授，博士生导师。20现在的环境保护部是由原城乡建设部下的环境保护局、独立的国家环境保护局不断升级而来，在上一轮的政府机构调整中，许多部委被合并或者撤销，只有环境保护部升格，曾被认为是中国加强环境保护的*有力举措。
参见吕忠梅《消除“环境保护对抗环境保护”：重金属污染人体健康危害的法律监管目标》，载《世界环境》2012年第6期。
世界环境与发展委员会《我们共同的未来》，王之佳等译，吉林人民出版社1997年版，第11页。
前引⑤，第11页以下。
前引⑤，第17页。
前引⑤，第45页。
参见夏光等著《环境与发展综合决策：理论与机制研究》，中国环境科学出版社2000年版，第13页以下参见李锐泽：《国际人权法论》，载《人权论集》，首都师范大学出版社1992年版，第318页。
参见吕忠梅《沟通与协调之途一论公民环境权的民法保护》，中国人民大学出版社2005年12月第1版，第44页以下。
⑩参见李挚萍：《经济法的生态化一经济与环境协调发展的法律机制探讨》，法律出版社2003年月第1版，第115页以下。
2前引⑩，李挚萍书，第116页以下。
3前引，第6条。
*前引，第10条。
前引，第20条。
4前引*，第31条。
条⑩前引*，第40、46条。
5前引，第17条。
6前引，第67、8条。
前引，第5965条。